Ukraina mitt i krisen – rapport från Stiftung Wissenschaft und Politik

För några veckor sedan kom jag att läsa en ganska lång utredande text om situationen i Ukraina hos ”Stiftung Wissenschaft und Politik – Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit” i Berlin. Texten publicerades den 14 mars och är skriven av Steffen Halling och Susan Stewart. Nu har mycket av det som förutspåddes i texten skett och vi står på randen till ett krig – eller är det redan krig? I alla fall har jag översatt texten eller snarare de sex och en halv första sidorna – de sista en och en halv sidorna ska jag ta om några dagar. Här är en länk till texten för dem av er som vill läsa den på tyska. Jag rekommenderar den som kan att göra det, eftersom min översättning nog har vissa åtminstone smärre brister.

Som ett kuriosum – men inte bara som det – kan jag säga att jag upptäckte den här texten genom en artikel av Tomas Lundin i SvD, där han pekade ut den som sin källa. Problemet är ”bara” att han i sin artikel delvis förvrängt forskningsinstitutets tankar och rön. Jag föreslår dem som har tid att jämföra hans artikel med det som står i rapporten här. Om inte annat så kan detta ge en vink om bristerna i rapporteringen om det som skett och sker i Ukraina.

°°

Ukraina mitt i krisen

en ny politisk kultur – chanser och problem

Ukraina upplever i dagarna den svåraste krisen sedan landet blev självständigt 1991. Upptrappningen av våldet i Kiev, som dussintals människoliv föll offer för, separatistiska tendenser på Krim och det instabila läget i landets östra delar – allt detta kan man, vid sidan av Rysslands ansvarslösa stormaktspolitik, lasta en elit inriktad på egennytta för. Den korrupta och tydligt auktoritära Janukovytj-regimen var det hittills extremaste uttrycket för en politisk kultur, som är inriktad på att betjäna särintressen och som inte ger ett gott sätt att leda en regering en chans. Efter att i samband med den brandgula revolutionen befolkningen redan en gång fått sina förhoppningar om en subtantiell förändring svikna, är det av central betydelse hur ukrainska politiker nu och i framtiden handskas med makten.

Nu när Krim-krisen med dess mångfaldiga (säkerhets-)politiska och ekonomiska följdverkningar för de postsovjetiska staterna och EU tar mycket av uppmärksamheten, hamnar den ukrainska inrikespolitiska utvecklingen lätt i skymundan. Den ukrainska regeringen kan hävda som rimligt att andra frågor för tillfället måste komma i andra rummet. Vad gäller detta håller den härskande eliten redan nu på att söka sig en väg att hantera makten. Både Bryssel och aktörer i det ukrainska civila samhället borde iaktta den inrikespolitiska utvecklingen noga för att förebygga en fortsättning på de skadliga beteendemönster som, om inte tidigare, etablerades under Leonid Kutjmas tid som president (1994-2005).

Nyckeln till en genuin nystart i Ukraina ligger hos de politiska eliterna. De måste å ena sidan på ett grundläggande sätt ändra sin inställning till makten, å andra sidan till samhället. Under sådana omständigheter ställs det också helt andra krav på extrerna aktörer i umgänget med landet än det skulle ha gjort, om det hade handlat om strider om innehållet i planerade reformer. I Ukraina gäller det nu att ta ett första steg mot en innehållslig dimension i politiken. Hittills har politiken snarare styrts av intriger och särintressen än av debatter som gällt innehållet i olika samhällsmodeller eller de följder som åtgärder som undertecknandet av ett associeringsavtal med EU skulle kunna få.

I många frågor står Ukraina fortfarande kvar på den punkt där landet befann sig i början av transformationsfasen 1991. I vissa avseenden har situationen till och med försämrats. Detta gäller inte bara för politiska aktörer utan också för den nu som förr sovjetiskt präglade förvaltningsapparaten. När det gällt att skapa nya grundläggande politiska förutsättningar, till exempel att utarbeta och omgestalta författningen eller den lagstiftning som rör val, har eliten i regel orienterat sig efter enskilda personers eller mindre gruppers kortsiktiga politiska behov. Landets långsiktiga intressen har man då lagt lika lite vikt vid som vid att utveckla en förståelse för det gemensamma bästa. Lagar har manipulerats eller använts selektivt för att tillfredsställa bestämda behov eller för att undanmanövrera personer ur oppositionen. I stället för att steg för steg öka förvaltningens effektivitet och professionalism, kom denna att missbrukas för privata ändamål.

Därför är det i den nuvarande fasen av yttersta vikt att i parlamentet (och annorstädes) etablera en kultur som möjliggör och gynnar debatter som rör politikens innehåll. Dessa måste ha som mål att förbereda och inleda reformer av kärnområden, reformer som kommer allmänheten till godo. Regeringen måste bevisa att den är beredd att söka kompromisser med sådana som har andra åsikter och att sträva efter att inkludera snarare än att exkludera. Detta kommer att bli en enorm utmaning, eftersom det utgör ett brott med ukrainska politikers hittillsvarande mönster och erfarenheter. Dagens elit är utsatt för frestelsen att fatta snabba beslut, som också det internationella samfundet pockar på. Men i den här fasen är det så att processen är lika viktig som resultatet. I det förgångna präglades beslutsprocesserna ofta av stora brister, som på ett avgörande sätt påverkade resultaten negativt. Detta gäller såväl för lagstiftningen som för den verkställande maktens beslutfattande. Om man inte undanröjer dessa brister under den första fasen av de nya makthavarnas regeringstid, finns det en fara för att dessa övertar de gamla problematiska förhållningssätten.

Inrikespolitisk utveckling efter maktskiftet

Viktor Janukovytjs flykt från sitt ämbete i slutet av februari 2014 skapade en situation, där det ukrainska parlamentet måste reagera snabbt. De förpliktelser, som Janukovytj åtagit sig i samband med den överenskommelse, som under medverkan av tre EU-utrikesministrar förhandlats fram den 21 februari 2014, har han inte fullgjort. Därför såg sig oppositionsledarna väl också lösta från de löften de i samma kontext avgivit. I stället för en ”den nationella enhetens regering”, som det stod i överenskommelsen, kom en regering att bildas, där enbart partierna Fädernesland och Svoboda var representerade (förutom några partilösa ministrar).

Regeringens sammansättning är problematisk av två skäl. För det första saknas den Ukrainska Demokratiska Alliansen (UDAR), Vitalij Klytjkos parti. Detta faktum låter ana en växande klyfta mellan UDAR och Fädernesland, som vid presidentvalen kommer att bli konkurrenter. Det vittnar emellertid också om en principiell svaghet hos UDAR, som inte är väletablerat i regionerna och som utom Klytjko inte har några kända personligheter i sina led, som skulle kunna göra anspråk på betydelsefulla poster i regeringen. Samarbetet mellan de tidigare oppositionspartierna i parlamentet håller på att vittra sönder.

För det andra – och detta är betydligt mer problematiskt när det gäller att etablera en ny mer inkluderande politisk kultur – finns det knappast några representanter i regeringen, som majoriteten av invånarna i de östliga och sydliga regionerna kan identifiera sig med. När de föreslagna ministrarna före omröstningen i parlamentet blev presenterade på Majdan, var detta en tydlig signal till de östra och södra delarna, att de som inte accepterar Majdan-rörelsen, inte kommer att få sina intressen tillgodosedda. Tre ministrar kommer direkt från denna rörelse (Oleh Musyj – hälsovård; Jevhen Nysjtjuk – kultur; Dmytro Bulatov – ungdom och idrott), och de två sistnämnda lider uppenbarligen brist både på politisk erfarenhet och facklig kompetens. Till detta kommer att tre ministrar kommer från det högernationella Svoboda-partiet – för försvar, jordbruk och ekologi – liksom en av tre ställföreträdande regeringschefer. Svoboda lyckades profitera dels på sina framgångar vid parlamentsvalen 2012, dels på sin närvaro på Majdan. Partiets valframgångar kan dock främst förklaras med att det lyckats mobilisera protestväljare, som var lika missnöjda med regeringen som med oppositionen. Sedan inträdet i parlamentet har Svoboda kontinuerligt förlorat i popularitet. Också Oleh Tjarnybok, partiordförande och möjlig presidentkandidat, har för närvarande endast ringa stöd (2,5%). Högerradikala och etno-nationalistiska stämningar kan knappast urskiljas i samhället.

Oklart förblir dock varför regeringen betecknar sig som övergångsregering och hur länge den kommer att stanna i denna ställning. En ny regeringsbildning i anslutning till presidentvalet, som planeras till den 25 maj, är, efter återgången till 2004 års författning, inte något som kommer att ske per automatik. Och ett tidigareläggande av parlamentsvalet är inget som eftersträvas i den nuvarande politiken.

Av de kandidater som ges goda chanser att bli president, har hittills bara Klytjko ställt sig till förfogande. Enligt de senaste sonderingarna har Petro Porosjenko – en oligark, som offentligt stött protesterna på Majdan och som i egenskap av innehavare av konfektyrfabriker är känd som ”Chokladkungen” – det största stödet (21,2%), följd av Klytjko (14,6%). Julia Tymosjenko, ordföranden för Fädernesland, ligger på tredje plats med 9,7% och kommer möjligen inte att ställa upp för att inte riskera ett nederlag. Hon kommer dock ändå inte att vända politiken ryggen utan invänta ett lämpligt tillfälle för att göra comeback. För regeringen kommer det att vara en utmaning att garantera ett mått av stabilitetet i alla regioner (med undantag för Krim, som redan glidit centralregeringen ur händerna) som är tillräckligt för att kunna genomföra valet på vederbörligt sätt. Ukraina har visserligen kunnat samla mycket erfarenhet när det gäller att hålla val och det civila ukrainska samhället är rustat på bästa sätt för uppgiften att övervaka valet. Den nya centrala valkommissionen är emellertid ännu oerfaren och vallagstiftningen är enligt tidigare OSSE-utlåtanden på vissa punkter i behov av revidering, till exempel vad gäller den lokala valkommissionens sammansättning.

Ett fritt och korrekt genomfört val skulle vara ett viktigt tecken på att den politiska kulturen förändras och lägger Janukovytj-eran, där valen utsattes för allt större manipulation, bakom sig. Det ukrainska parlamentets första handlingar efter maktskiftet tyder dock inte ännu på någon sådan förändring. När Janukovytj avsattes kom det förväntade åtalsförfarandet att grovt förenklas. Ledande företrädare för det ukrainska civilsamhället har redan kritiserat andra kränkningar av parlamentariska procedurer, till exempel uppsägningar av tjänstgörande domare genom parlamentet.

Också regeringen står i begrepp att anknyta till gamla förhållningssätt. Representanter för Janukovytj-regimen kallas in av åklagarmydigheten och en del häktas också och bakom detta anas varje gång politiska motiv. Den tidigare guvenören för regionen Charkiv, Mykhailo Dobkin, befinner sig till exempel på grund av påstådd uppvigling till separatism i husarrest. Detsamma gäller för hans stallbroder Hennadi Kernes, staden Charkivs borgmästare, som ser sin husarrest som en politisk hämdaktion från den nuvarande inrikesministern Arsen Avakovs sida. Den politiska ledningen verkar alltså vara beredd att i vissa fall genom juridiska åtgärder utestänga sina tidigare motståndare ur det politiska livet. Sådana beslut förmedlar förödande budskap till invånarna i de östliga regionerna, eftersom detta visar dem att centralregeringen förföljer deras representanter politiskt och juridiskt. Att dessa personer egentligen aldrig har företrätt befolkningens intressen, faller därigenom lätt i glömska. För negativa följder av den politiska ledningens handlande har den rikaste mannen i Ukraina varnat: Rinat Achmetov, som själv härstammar från Donbass.

Oligarkernas roll i den nya maktstrukturen

Förhållandet mellan näringsliv och politik är symbiotiskt och detta är betecknande för den ukrainska politiska kulturen, som styrs av särintressen. Det växelvisa beroendeförhållandet mellan näringsliv och politik regleras av ett klientelsystem, när rättsstatligheten brister och korruptionen grasserar. Under sådana förhållanden tilldelas oligarkerna en speciell roll och dessas betydelse måste man ta i beaktande, eftersom den har både politiska och ekonomiska implikationer.

Oligarkerna är att betrakta som företagare, som genom sina ansenliga förmögenheter påverkar det politiska systemet och dess beslutsprocesser till att skapa fördelar för sig själva. Detta sker framförallt informellt exempelvis genom kontroll av grupperingar av parlamentsledamöter och genom stöd till partierna. Men också kontrollen av massmedia (vilkas betydelse framför allt under val är påfallande) är en beståndsdel som ingår i oligarkernas maktresurser. Genom att de har inflytande över olika politiska läger, bidrar oligarkerna på sitt sätt till den politiska maktkampen. Samtidigt urholkar de emellertid den politiska beslutsprocessen och manipulerar de demokratiska institutionerna.

Oligarkerna har lyckats med att etablera monopolstrukturer och att ta kontrollen över produktionskedjorna. På detta sätt kan de skaffa sig högre vinster än de hade kunnat under korrekta konkurrensförhållanden. Vid sidan av det inflytande de har över de politiska och juridiska grundförutsättningarna har också den privilegierade tillgången till statliga medel visat sig lukrativ, särskilt i samband med privatiseringar och när det gäller statliga regler för upphandling av varor och tjänster. Oligarkerna prioriterar vinster på kort sikt framför långsiktiga moderniseringsfördelar. Utifrån detta synsätt har reformprocesserna i det förgångna bara drivits så långt som det gagnade oligarkerna. I en sådan miljö är det framför allt för små och medelstora företag svårt att få verksamheten att gå med vinst. Genom att de har inflytande över de grundförutsättningar som är avgörande för ekonomin påverkar de också Ukrainas attraktivet för investerare.

De flesta av oligarkerna stödde Janukovytj-regimen ända till slutet och tolererade dennes auktoritära och repressiva ledarstil. Detta framgick tydligt av det sätt som de av oligarkerna kontrollerade parlamentsledamöterna röstade på och av mediernas rapportering. Samtidigt har emellertid händelserna under de senaste veckorna visat att oligarkerna inte är politiskt bundna. Därför kan sammanbrottet hos Janukovytjs interna maktbas också sägas ha förorsakats av enskilda oligarkers sidbyte. Den krympande lojaliteten gentemot regimen betyder dock inte att oligarkerna skulle vara beredda att ge upp sitt politiska inflytande. I stället baseras deras politiska ställningstaganden på profittänkande. En kärnfråga för den framtida utvecklingen är mot denna bakgrund hur förhållandet mellan politisk och ekonomisk elit kommer att gestalta sig.

Att beroendet av oligarkernas lojalitet speciellt i landets östra del är enormt och att den nya regeringen knappast har något inflytande i denna region, står klart ända sedan regeringens tillträde. För att lugna ner situationen i den östra delen och för att förhindra försök att utifrån destabilisera läget anförtroddes två oligarker – Ihor Kolomojskyj och Serhij Taruta – det direkta styret över regionerna Dnipropetrovsk och Donets. De involverades utifrån antagandet att ett säkrande av den territoriala integriteten och den nationella enheten ligger i bådas intresse. Beroendet av oligarkerna underminerar dock trovärdigheten och handlingskraften hos den politiska ledningen och står i vägen för en grundläggande förändring av det politiska systemet. Men oberoende av detta verkar befolkningen i den nuvarande krissituationen, trots stor skepsis, tolerera ett direkt inkluderande av oligarkerna i regeringsverksamheten.

Hur den nya eliten hanterar de regionala skillnaderna

Utvecklingen på Krim har klargjort både för invånarna i Ukraina och för de externa aktörerna vilken dramatik som ryms i de regionala skillnaderna. Situationen kunde trappas upp på detta sätt också för att ukrainska politiker under de senaste 23 åren frammanat en skärpning av de regionala skiljaktigheterna för att skaffa sig fördelar vid valkampanjer. Därigenom försummade de att arbeta för ett skapande av en gemensam ukrainsk identitet.

Även om de mer än två årtiondena i en gemensam stat bidragit till att en viss form av ukrainsk identitet utvecklats, ligger de utrikespolitiska preferenserna långt ifrån varandra i öst och väst. Och det är inte heller bara öst och väst som skiljer sig mycket från varandra. Vid en schematisk uppdelning i öst och väst försummas de centrala delarna, som både i språkligt-kulturellt avseende och när det gäller invånarnas utrikespolitiska inställning spelar en modererande roll.

Händelserna på Krim visar inte bara att Vladimir Putin inte vill förlora möjligheten att påverka landet och därför till varje pris försöker att förhindra att den nya ukrainska regeringen konsolideras. De visar också att ukrainska politiker inte har bemödat sig tillräckligt om en inomukrainsk sammanhållning – en försummelse som nu straffar sig. Därför lät sig också många av halvöns invånare entusiasmeras för ett närmande eller till och med en anslutning till Ryssland.

Därför måste den nya ukrainska regeringen ha som högsta prioritet att övertyga befolkningen i landet östra och södra delar om att den också företräder deras intressen. På så vis skulle man också bidra till att stärka en politisk kultur där kompromissberedskap spelar en viktig roll. Eftersom läget på Krim genom den ryska ockupationen blivit för instabilt, borde man inrikta sig på de östra regionerna som gränsar till Ryssland. Dessa regioner skiljer sig väsentligt från Krim. För det första är de både språkligt och etniskt mer ukrainskt präglade. För det andra finns där av tradition inte något nämnvärt stöd för någon strävan efter autonomi eller intergrering med Ryssland – men man är dock för ett nära förhållande med Ryssland och i detta ingår exempelvis ett möjligt medlemsskap i tullunionen mellan Ryssland, Belarus och och Kazakstan. Sådana preferenser utnyttjas förstås av Ryssland och ryska media eller också genom direkt inblandning från ryska aktivisters sida på plats.

Många ukrainska politiker inte är medvetna om att de behöver ägna kraft åt att övertyga människorna i de östra delarna av landet. Det är inte bara så att den regering som bildats inte är särskilt inkluderande – vilket vi just pekat på. Det är också så att parlamentet genom en av sina första handlingar har återkallat en ändring av språklagen, enligt vilken ryska (och andra minoritetsspråk) kunde tjäna som officiellt språk på regional nivå. Lagen undertecknades visserligen inte av övergångspresidenten Turtjinov och har därmed inte trätt i kraft. Men vid den tidpunkten hade den negativa signalen från parlamentets återkallande redan nått de talrika ryskspråkiga invånarna i de östra och södra delarna. Den 5 mars 2014 registrerades ett lagförslag i parlamentet, som lade fast att Ukraina ska eftersträva ett Nato-medlemsskap. En sådan lag skulle polarisera landet markant, eftersom inställningarna till Nato divergerar starkt. Dessa och liknande planer (till exempel ett förbud mot TV-kanaler från Ryssland eller en temporär stängning av gränsen mot Ryssland) underblåser bara misstroendet hos dem som känner sig uteslutna av de nya makthavarna. På det viset göds den grogrund som Ryssland kan utnyttja för att mobilisera delar av befolkningen för sina syften. Och detta ökar sannolikheten för en rysk intervention i de östra delarna.

Protester från civilsamhället och hur dessa kanaliseras

Protesterna som flammade upp i slutet av november 2013 har visat hur betydelsefullt det ukrainska civilsamhället är och vilken handlingskraft det besitter. Med sina generella krav på rättsstatlighet, transparens och demokrati är proteströrelsen närvarande ännu idag. Utöver störtandet av Janukovytj-regimen har den framför allt som mål att åstadkomma varaktiga förändringar av den politiska kulturen i Ukraina.

Såväl den generella protestpotentialen inom samhället som förmågan att mobilisera oppositionella grupper hade redan tidigare utmärkt Ukraina i jämförelse med andra stater i regionen. Båda sakerna är karakteristiska för pluralismen i Ukraina. Proteströrelsen på Majdan skiljer sig dock från klassiska postsovjetiska väljarrevolutioner av det slag som Ukraina upplevde för knappt tio år sedan i och med den brandgula revolutionen. Rörelsen ”Euromajdan” som utlöstes av studenter och intellektuella inriktade sig till en början på en konkret utrikespolitisk kursändring för regeringen genom att man fordrade ett undertecknande av associationsavtalet med EU. Detta avtal kom att betraktas som en symbol för modernisering och framsteg. När de statliga säkerhetsorganen försökte att kuva protesterna med våld utvecklade dessa sig stegvis till en motståndsrörelse mot Janukovytj-systemet. Rörelse nådde förutom de västra och centrala delarna så småningom också de östra och södra delarna av landet, vilket också bidrog till ett stärkande av den nationella sammanhållningen och ett uppbyggande av en politisk identitet. Både de konkreta protestkraven och de stategier man använde sig av för att uppnå målen var underkastade en egendynamik. Det hänger främst samman med att protesterna reagerade på den tilltagande statliga repressionen och att dessa i motsvarande mån blev massivare. Samtidigt återspeglade utvecklingen av protesterna också rörelsens heterogenitet.

De etablerade oppositionspartierna Fädernesland, UDAR och Svoboda hade från början svårt att undanröja det misstroende de möttes med och de hade därmed svårt att få fotfäste på Majdan. I det ömsesidiga beroendeförhållandet mellan den parlamentariska oppositionen och civilsamhället uppstod gång på gång konflikter just när konkreta beslut måste fattas. Som stöd för beslutsfattande och för att legitimera oppositionsledningens agerande använde man sig av regelbundna offentliga möten (Vetsje). Den nygrundade ”Folkunionen Majdan”, där såväl etablerade politiker som aktivister är företrädda utgör ett formaliserat försök att finna en gemensam ram för proteströrelsens heterogena sammansättning och att ge den möjlighet till politiskt medbestämmande och representation. För att efter maktskiftet också inkludera trycket från ”gatan” togs representanter från Majdan-rörelsen, som under protesterna vunnit anseende, med i regeringen. Som ett försök att på ett konkret sätt visa uppskattning för proteströrelsen och att ge civilsamhället mer inflytande och ansvar, kan man betrakta uppbyggandet av ett nationalgarde, som bland annat ska sättas samman av de självförsvarsenheter, som bildats under protesternas lopp. Båda formerna av involverande av Majdan i den verkställande makten är dock också förbundna med legitimitetsproblem.

Genom fenomenet Majdan har den klassiska distinktionen mellan parlamentarisk opposition och regering i Ukrainas konkurrensinriktade auktoritära poiltiska system skjutits i bakgrunden. Det politiska läget har blivit mindre översiktligt. Det faktum att proteströrelsen eftersträvar en ”nystart” för det politiska systemet, som bland annat ska komma till stånd genom en ”lustration” – en granskning av den politiska ledningens integritet – kommer att sätta press på den politiska ledningen och det innebär också att ytterligare protester kan följa. Detta visar sig på sina ställen redan nu, till exempel genom att delar av Majdan kräver en undersökning från åklagarmydighetens sida av en representant för Svoboda, som egenmäktigt pressat ledaren för det statliga TV-bolaget att formulera sin avskedsansökan. För framtiden finns framför allt frågan om hur förhållandet mellan civilsamhället och eliten ska gestalta sig. Dessutom måste man också klarlägga i vilken form ett större och effektivare deltagande från civilsamhällets sida på ett varaktigt sätt ska kunna säkerställas och om ett sådant deltagande alls betraktas som önskvärt från elitens sida. Ett skapande av transparens kommer i vilket fall som helst att vara avgörande.